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En catimini, entre les deux tours de l’élection présidentielle, a été publié au Journal officiel le décret réformant par ordonnance le recrutement des diplomates du Quai d’Orsay. Au grand jour, entre les deux tours des élections législatives, il importe aujourd’hui, sans vouloir aucunement interférer dans le débat de politique intérieure, de retracer l’évolution d’une grande institution et de s’interroger sur cette importante réforme.
L’économie générale de la réforme
La suppression de deux corps du Ministère – celui des Ministres plénipotentiaires et celui des Conseillers des Affaires étrangères – s’est inscrite dans une refonte d’ensemble de la haute fonction publique voulue par l’Exécutif. L’extinction du corps diplomatique fait suite à la disparition du corps préfectoral et à la transformation de l’ENA en Institut national du service public. A l’évidence, la réforme du Quai est déterminée par le souhait d’une administration publique commune, de mutations rapides des agents de l’Etat et de leur interchangeabilité, tous changements censés être les garants d’une modernité.
Concrètement, les personnels du cadre « A , c’est-à-dire l’échelon supérieur – qui représentent environ 700 personnes – rejoindront d’ici 2023 le nouveau « corps des Administrateurs de l’Etat ». L’annonce de ces changements radicaux et de la disparition de toute perspective de carrière dans la diplomatie ont suscité de nombreuses critiques dans la classe politique au nom d’une « compétence » qu’il faudrait préserver et du refus de nominations de « complaisance ». Les personnels, tous syndicats confondus, ont annoncé pour le 2 juin une grève – la deuxième depuis celle de 2003 concernant le problème des rémunérations -, dès avant la prise de fonction de Mme Catherine Colonna. Mais l’on a assez peu entendu les principales figures du Quai d’Orsay lui-même à l’exception du fougueux et courageux Gérard Araud, ancien Ambassadeur à Washington. Le ministre Le Drian, égaré pendant cinq ans dans un ministère du concept et de la parole, s’est toujours tu sur ce sujet comme d’ailleurs sur le reste. L’ancien ministre Michel Barnier s’est fait entendre mezzo voce.
Le message principal de la réforme revient à être celui de la nécessaire « adaptation » en lieu et place de la « connaissance » et de « l’expertise ». Mais l’on peut considérer que c’est précisément la possession de ces dernières qualités qui facilite la flexibilité des agents, si elles n’en sont pas même la condition sine qua non. Imagine-t-on un fonctionnaire de la préfectorale ou des impôts rapidement et pleinement opérationnel dans une représentation diplomatique ou consulaire à Shanghai, Saint-Pétersbourg ou Riyad ?
La réforme intervient au terme d’une longue période de vaches maigres, étalée sur plusieurs dizaines d’années, où les effectifs et les moyens ont été beaucoup réduits. Il faudra revenir sur une évolution qui s’est déroulée parallèlement, à la fois cause et conséquence d’une diplomatie moins profilée, affectant un réseau diplomatique qui fut quantitativement et par l’implantation le deuxième puis le troisième au monde après celui des Etats-Unis et de la Chine.
Corporatisme ou institution spécifique de la République ?
L’expression « corps diplomatique » est trompeuse car elle sous-entend par elle-même un certain corporatisme, une fermeture du corps sur lui-même, sentiment renforcé par la relative méconnaissance du travail des agents diplomatiques et consulaires, voire de leurs rémunérations et de leur retraite. Il est possible que le Quai d’Orsay, pour n’avoir pas assez communiqué sur ces divers aspects porte une part de responsabilité dans cette grande méconnaissance. On peut tout de même espérer, étant entendu que les clichés ont la vie dure, que l’opinion publique ne s’en tienne plus à la « diplomatie de la tasse de thé » ou aux chocolats d’une grande marque servis aux réceptions de l’Ambassadeur ainsi que la publicité l’a popularisé.
En réalité, la diplomatie n’est pas un métier, mais plusieurs métiers très éloignés les uns des autres que les agents du Quai d’Orsay exercent en alternance tout au long de la carrière. Il n’y a rien de commun en effet entre une affectation dans un poste bilatéral à Berlin-Est au coeur de la guerre froide – où il s’agit avant tout dans un relatif enfermement de produire des analyses pour le « Département » comme l’on dit, c’est-à-dire la maison mère -, l’exercice de la diplomatie publique à New York aux Nations Unies, à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité et la protection des communautés françaises expatriées dans des pays en guerre ou encore menacés par des risques sismiques, au Proche-Orient, en Asie centrale ou aujourd’hui en Ukraine. Découvrir la supposée nécessité de l’adaptation équivaut à vouloir inventer la poudre.
La diplomatie, qui consiste principalement à informer son gouvernement, négocier en son nom et à représenter son pays, nécessite un approche « culturelle » qui ne s’improvise pas. Elle est souvent devenue plus technocratique, notamment dans les enceintes multilatérales à Bruxelles, New York, Genève ou Vienne, mais elle n’est pas que cela. Le Quai d’Orsay pouvait se targuer de disposer par exemple d’un corps d’arabisants remarquables dont la spécialisation, notamment linguistique, et la longue fréquentation de cultures et histoires spécifiques ont souvent fait la différence. N’ayons pas peur de le dire, sans la vanité quelque peu infantile du premier élève de la classe – car ce n’est pas le rang qui compte mais ce qu’il permet d’accomplir -, la diplomatie française au Proche et Moyen-Orient fut incomparable.
Si l’objectif est aujourd’hui « d’ouvrir » le Quai d’Orsay à des profils et milieux diversifiés, constatons que cela est réalisé depuis bien longtemps. L’aspect le plus visible pour l’opinion est la nomination de personnalités extérieures aux fonctions de chefs de poste qui a commencé avec l’élection de François Mitterrand en 1981. Un chef d’entreprise fut ainsi nommé à Washington, un homme des media et de la culture à Copenhague, un dirigeant du Parti socialiste à Rome et la liste n’est pas exhaustive. Ce changement, qui a permis d’insuffler un air extérieur, s’est généralement révélé positif et il n’a pas été fortement contesté car il n’a jamais atteint l’ampleur du spoil system à l’américaine. Tout est question de proportion et de qualité et le processus s’est poursuivi en dépit de l’alternance politique.
Le Quai d’Orsay est une maison plutôt accueillante et elle est d’autant moins une tour d’ivoire que ses agents titulaires peuvent aussi en sortir. Ils y sont d’ailleurs encouragés afin d’enrichir leur parcours pour le plus grand bénéfice de la collectivité. C’est ce que l’on appelle la « mobilité », laquelle se pratique sous forme de détachement (NB: affectation dans une autre administration ou dans une entreprise publique), de mise à disposition financée par l’Administration d’origine (par exemple auprès de l’Institut du Monde Arabe en qualité de Directeur du Cabinet de son Président) ou par le biais de la mise en disponibilité – dont le maximum légal est de dix ans – dans un organisme ou une entreprise privés qui prennent alors en charge la rémunération. La mobilité dans le secteur privé est mise en oeuvre, au regard des questions de déontologie, sous le contrôle d’une commission spécialisée de Bercy. Un agent ne peut ainsi être recruté par une entreprise privée dont il aurait eu préalablement à connaître dans l’exercice de ses fonctions au service de l’Etat. De la même façon, sont aussi « encadrées » les activités dans le secteur privé des anciens chefs de postes diplomatiques pendant les trois années après le début de leur retraite de l’Administration. Ajoutons, au même registre, que le patrimoine des Ambassadeurs en activité est soumis à une déclaration obligatoire, prévue par la loi, auprès de la Haute Autorité de la Transparence.
De plus, il convient de rappeler que les diplomates, en particulier les Ambassadeurs représentent non seulement le Président de la République, qui les nomme par décret pris en Conseil des ministres mais aussi l’ensemble du gouvernement et des Administrations de l’Etat. Les délégations pour la session ordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU comprennent depuis déjà une quarantaine d’années des Parlementaires de diverses formations politiques ainsi que des syndicalistes. Dans les grands postes par la taille, diverses administrations ont des représentants à commencer par Bercy et la Défense. A titre d’exemple, les réunions hebdomadaires des chefs de service à Londres – et Mme Colonna en sait quelque chose – réunissent plusieurs dizaines de personnes venues de tous horizons (cf. Attaché maritime, fiscal, judiciaire, etc..). Ce n’est pas maintenant que les agents du Quai vont découvrir la diversité administrative.
Spirales ascendantes et descendantes
La suppression du corps diplomatique n’est finalement pas une invention ex nihilo mais l’aboutissement d’une évolution. Le monde changeant, il est normal que le quai d’Orsay évolue également et c’est ce qu’il a fait depuis bien des années. Outre l’évolution technocratique, le ministère a évolué dans sa composition sociologique. Le recrutement par la voie de l’ENA à partir de la réforme de Michel Debré a été un net progrès par rapport à la sélection directe par cooptation qui avait caractérisé les Républiques précédentes.
Les concours dits « d’Orient » du Quai, qui font appel non seulement à des compétences linguistiques particulières et « rares » mais aussi à la maîtrise de matières générales – ce qui fait du concours l’un des plus longs de la fonction publique – , ont conforté cette évolution sociologique du corps diplomatique. Si l’ENA assure en effet l’unité républicaine du recrutement de la haute fonction publique, l’Ecole n’a pas assez permis la promotion de couches sociales modestes. A l’Institut des Langues orientales (INALCO) en revanche, des étudiants venus de tous horizons et passionnés par des langues et cultures diverses, ont pu y découvrir une vocation pour les Affaires étrangères et se tourner vers les concours que cette administration offrait. La suppression des concours d’Orient conduira plutôt à une régression sociale.
Réforme ou pas réforme, dans un monde de plus en plus complexe où les Etats se sont affaiblis, il en est aussi résulté l’affadissement du discours de politique étrangère. Le déplacement graduel vers Bruxelles du centre de gravité des nations européennes a aussi joué son rôle. Le temps n’est plus où Maurice Couve de Murville, ministre des Affaires étrangères du général de Gaulle pouvait dire: « la France ne parle qu’une fois ». A la fin des années 70, le Président Giscard d’Estaing exprimait encore lors de la session spéciale de l’ONU consacrée au désarmement un discours structuré et d’ampleur sur la question, qui constituerait un viatique pendant des années pour les diplomates du Quai d’Orsay chargés de ces sujets. Pour faire simple, disons que la mondialisation est passée par là qui a brouillé bien des cartes.
Mais il ne faudrait pas se retrancher exclusivement derrière des facteurs extérieurs et la politique interne des Etats doit aussi être prise en compte. Au fond, les grands ministres des Affaires étrangères ont aussi été aux côtés de grands Présidents – outre leurs mérites intrinsèques naturellement – et cela vaut aux Etats-Unis même pour Henry Kissinger et Richard Nixon. Outre Couve de Murville déjà cité, vient à l’esprit Michel Jobert sous la trop brève présidence de Georges Pompidou et cette liste pourrait être complétée naturellement. Mais il y eut aussi, reconnaissons-le, des profils plus évanescents. Le Professeur Zorgbibe va procéder prochainement à la réédition de l’un de ses ouvrages, en lui redonnant son titre originel: Delcassé, l’inconnu du Quai d’Orsay. Si un livre est consacré à un « inconnu », c’est bien que son action globale n’a pas été négligeable, quelle que soit la perception extérieure. A une période plus récente, le Quai a eu ainsi à sa tête des ministres qui n’étaient pas tous de mauvais gestionnaires ou avaient négligé les questions d’organisation interne.
Les institutions contre la République ou la République contre les institutions ?
Une administration est au service de l’Etat, a fortiori lorsque celui-ci est républicain. Il ne s’agit donc pas de refuser a priori une réforme qui peut avoir des mérites (cf. supra) mais il eût été préférable que la question soit débattue en amont. Faute de ne pas l’avoir été avant, elle risque fort de l’être après, ne serait-ce que pour mettre au point les modalités d’application car, comme toujours, « le diable est dans les détails ».
Un chef d’état-major, gâté par la République, s’est opposé frontalement et publiquement au chef de l’Etat et il est hors de question d’adopter un comportement, toutes proportions gardées, de nature « putschiste ». En effet, si une institution ne peut mettre en cause la République qu’elle doit servir, il est aussi essentiel que la République n’affaiblisse pas elle-même les institutions sur lesquelles elle repose.
Disons-le brutalement, l’Eglise de France risque de mourir de ne pas avoir tiré jusqu’à présent les conséquences du rapport Sauvé. L’Education est un perpétuel chantier paraissant difficile à ordonner, les institutions politiques sont elles-mêmes mises en cause avec des appels – qui ne sont pas toujours injustifiés d’ailleurs – à une nouvelle République qui serait par exemple caractérisée par une stricte séparation des pouvoirs. Que reste-t-il dans ce contexte ? L’armée incontestablement malgré les écarts d’un général sorti de son rôle; le Quai d’Orsay, petit par la taille, souvent jalousé à commencer par Bercy, mais qui fonctionnait jusqu’à présent plutôt bien et avec compétence.
Veut-on, parce qu’il ne dispose que de peu d’appuis dans l’opinion le lui jeter en pâture, au nom d’un soi-disant égalitarisme et de la « diversité », faute d’être en mesure de mener à bien d’autres réformes essentielles ? Le grand danger est en réalité que la réforme, telle qu’elle est annoncée, ne conduise à un « taylorisme » de la fonction diplomatique. Ce travail en miettes, là où s’impose vision d’ensemble et perspective, équivaudrait de manière différemment formulée à une « Ubérisation » auto-destructrice.
L’Hôtel du Quai d’Orsay, voulu par Guizot sous la Monarchie de Juillet et achevé sous le Second Empire, fut le premier bâtiment à Paris conçu pour abriter un ministère. Cette vitrine de l’excellence et du rayonnement français risque de devenir le musée d’une déchéance suicidaire. Le temps s’arrêtera alors dans le Salon de l’Horloge qui fut le théâtre de tant de moments historiques, du Congrès de Paris au terme de la guerre de Crimée à la Déclaration par laquelle Robert Schuman posa en 1950 l’un des fondements de la construction européenne.
Oui vraiment, Monsieur le Président, le Quai d’Orsay vaut bien un détour et mérite d’être mieux connu. Il ne faut pas en être jaloux comme Napoléon III qui, bien qu’ayant voulu sa magnificence, dit au titulaire du portefeuille des Affaires étrangères, non sans une pointe de jalousie: « mais, mon cher ministre, vous êtes bien mieux logé que moi ! ». Le Quai d’Orsay n’a pas l’habitude de se plaindre, encore moins de manifester, et il n’a malgré ces temps de disette budgétaire pas trop de raisons pour cela. Il souhaite simplement qu’on le respecte pour ce qu’il est vraiment, qu’on le laisse continuer à servir la République et faire rayonner la France.
Patrick Pascal
Ancien Ambassadeur et Président du Groupe Alstom à Moscou pour la Russie, l’Ukraine et la Biélorussie.
Fondateur et Président de Perspectives Europe-Monde.
Pour en savoir plus :
www.perspectives-europemonde.com
Patrick Pascal est également l’auteur de Journal d’Ukraine et de Russie (VA Éditions)
Disponible auprès de VA-EDITIONS.FR
