Niger : Coup d’État, CEDEAO, Sanctions… Le dialogue et la diplomatie finiront par s’imposer

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• 1. Les sanctions prises par le sommet
• 2. Le cadre juridique des sanctions prises à l’encontre du Niger
• 3. Analyse et commentaires

Par Aïchatou Mindaoudou, diplomate et femme politique nigérienne.

Pour donner suite au coup d’État survenu au Niger le 26 juillet 2023, le 4ème dans la région après ceux du Mali, du Burkina Faso et de la Guinée, un sommet des Chefs d’État et de Gouvernement de la CEDEAO est convoqué en urgence le 30 juillet 2023 à Abuja au Nigéria.

A l’issue de ce sommet, une « rafale » de sanctions est prise contre le Niger avec effet immédiat, couronnée par la menace d’une l’intervention armée si la junte ne remettait pas le Président déchu, Mohamed Bazoum, « démocratiquement élu », sur son fauteuil dans un délai d’une semaine, soit le 6 août 2023 au plus tard.

Ces sanctions, inédites, s’avèrent beaucoup plus sévères et contraignantes que celles infligées par les Occidentaux à la Russie à la suite de la guerre en Ukraine[1].

1. Les sanctions prises par le sommet

Sanctions politiques et socio-économiques

La Conférence a décidé de :

– La fermeture des frontières terrestres et aériennes entre les pays de la CEDEAO et le Niger ;

– L’établissement d’une zone d’exclusion de la CEDEAO pour tous les vols commerciaux à destination ou en provenance du Niger ;

– La suspension de toutes les transactions commerciales et financières entre les États membres de la CEDEAO et le Niger ;

– Le gel de toutes les transactions de service, y compris les services publics ;

– Le gel des avoirs de la République du Niger dans les banques centrales de la CEDEAO ;

– Le gel des avoirs de l’État du Niger, ainsi que des entreprises publiques et parapubliques logés dans les banques commerciales ;

– La suspension du Niger de toutes formes d’assistance financière et de transactions avec toutes les institutions financières, notamment la BIDC et la BOAD ;

– L’interdiction de voyage et gel des avoirs des officiers militaires impliqués dans la tentative de coup d’État. Cette mesure s’applique également aux membres de leurs familles et aux civils acceptant de figurer dans toute institution ou tout gouvernement à mettre en place par ces officiers militaires.

La Conférence lance un appel en direction de l’UEMOA et de tous les autres organismes régionaux pour la mise en application de la présente décision.

Sanction militaire 

La Conférence a décidé de prendre toutes les mesures nécessaires, au cas où ses exigences ne seraient pas satisfaites dans un délai d’une semaine, pour assurer le rétablissement de l’ordre constitutionnel en République du Niger.  Lesdites mesures peuvent inclure l’usage de la force. A cet effet, les Chefs d’État-major de la Défense de la CEDEAO devront se réunir immédiatement.

2. Le cadre juridique des sanctions prises à l’encontre du Niger

A. Les sanctions prévues par le texte pertinent en la matière

C’est en principe le Protocole additionnel sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance de   2001[2] qui s’applique en la circonstance. En effet, son article 45.1 stipule qu’« en cas de rupture de la Démocratie par quelque procédé que ce soit et en cas de violation massive des Droits de la Personne dans un État membre », trois catégories de sanctions graduelles peuvent être appliquées :

– Refus de soutenir les candidatures présentées par l’État membre concerné à des postes électifs dans les organisations internationales ;

– Refus de tenir toute réunion de la CEDEAO dans l’État membre concerné ;

– Suspension de l’État membre concerné dans toutes les Instances de la CEDEAO ; pendant la suspension, l’État sanctionné continue d’être tenu au paiement des cotisations de la période de suspension.

B. L’illégalité des sanctions prononcées contre le Niger

En ce qui concerne les sanctions économiques et financières, déjà dans le cas du Mali, du Burkina et de la Guinée, la Conférence n’a pas respecté les textes applicables aussi bien de la CEDEAO que de l’UEMOA. Pour faire suite à une saisine du Mali, la Cour de Justice de l’UEMOA a ordonné le sursis à exécution des sanctions financières[3] prises à son encontre. En reconduisant exactement les mêmes sanctions contre le Niger, la Conférence ignore volontairement la décision de justice qui, pourtant, la lie.

Dans le cas du Niger, la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement est allée encore plus loin en prononçant des sanctions drastiques et inédites qui ne sont prévues dans aucun des textes en vigueur de la CEDEAO. Il s’agit notamment de l’embargo sur les produits de première nécessité, les produits alimentaires et les produits pharmaceutiques. Ces sanctions sont prises en totale violation de la section 2 alinéa 6 du cadre de Prévention des Conflits qui oblige les États à « garantir la sécurité humaine, c’est-à-dire à créer les conditions pour éliminer les menaces graves aux droits des peuples et des individus, aux moyens de subsistance, à la sécurité et à la vie… en vue de permettre aux populations de se libérer de la peur en général, et de la peur d’être dans le besoin en particulier ».

Imposer de telles sanctions à des populations majoritairement exsangues, pauvres et éprouvées par les défis multiples posés par leur environnement, constitue également une violation du principe d’humanité prévu par le droit international humanitaire. Ce sont des dispositions qui n’ont jamais été prises à l’encontre d’une population quelle qu’elle soit, même en cas de guerre.

En plus de ces sanctions appliquées ex-nihilo, la Conférence a complété sa « shopping List » en appelant à la rescousse les 5 séries de sanctions prévues par le traité révisé[4] du 24 juillet 1993 en son article 77 en cas de non-respect par un État membre de ses obligations financières vis-à-vis de la Communauté[5]. Ces obligations concernent spécifiquement la contribution au budget de la Communauté, aux budgets ordinaires et budgets spéciaux ainsi que le prélèvement communautaire. Nonobstant le fait que cet article ne s’applique pas à la situation sous considération, c’est-à-dire la « rupture de l’ordre démocratique » prise en charge par le Protocole additionnel de 2001, la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement a décidé « ultra petita » d’inscrire l’ensemble de ces sanctions dans le chapelet des sanctions infligées au Niger.

Ces sanctions d’ordre socio-politique et économiques sont parfaitement illégales et devraient être immédiatement levées.

La “sanction militaire” particulièrement la décision de recourir à une intervention militaire pour rétablir par la force le Président déchu Mohamed Bazoum sur son fauteuil présidentiel, est à l’évidence illégale et illégitime. En effet, la CEDEAO, en ne recourant pas, à plusieurs occasions consécutives, à une intervention armée dans les mêmes circonstances (Mali, Burkina, Guinée) pour rétablir un président déchu par un coup d’État a créé un précédent qui lui empêche de prendre en principe cette décision contre le Niger. Cette posture à géométrie variable, dénuée de constance, fait de l’intervention au Niger une véritable agression en totale contradiction avec l’article 4 alinéa-d du Traité Révisé qui retient le principe de la non-agression entre les États membres de la Communauté.

En outre, avant de recourir à une intervention armée contre un État membre, la CEDEAO aurait dû en principe requérir l’aval du Conseil de Sécurité des Nations Unies. En effet, le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies en son article 42 dispose clairement que « toute intervention qui ne dispose pas du soutien du Conseil de Sécurité est illégale[6] ».

La CEDEAO rappelle à dessein son intervention[7] appelée « restauration de la démocratie » menée en Gambie en 2017. Celle-ci avait pour but de forcer le Président Yayah Jammeh, qui avait perdu les élections, à quitter le pouvoir[8]. Dans sa Résolution 2337, le Conseil de Sécurité des Nations Unies n’avait pas donné un mandat clair à la CEDEAO. Il lui a simplement exprimé « son soutien sans réserve dans l’engagement qu’elle (avait) pris de garantir, en privilégiant les moyens politiques, le respect de la volonté du peuple Gambien ». Cette formule écartait de facto une intervention armée[9].

Il convient de souligner qu’au cours de ses précédentes interventions, la CEDEAO affichait une unité ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. En effet, il existe une certaine fracture régionale avec le Mali et le Burkina Faso qui menacent, en cas d’agression du Niger, de se joindre à ce dernier pour l’aider à défendre sa souveraineté. Cet état de fait impose la retenue et la prudence, car une intervention armée au Niger, pourrait entrainer un vrai conflit armé entre des pays de la CEDEAO répartis en deux blocs antagonistes. Ce serait alors un grand échec pour l’Organisation dont la vocation n’est pas de faire la guerre à ses membres ni de provoquer un tel conflit entre eux.

L’intervention militaire contre le Niger est juridiquement illégitime, et matériellement dangereuse ; elle ne doit en aucun cas être entreprise[10]. Elle est en outre dépourvue de toute base politique[11], morale[12] et diplomatique[13] .

3. Analyse et commentaires

A. Les raisons qui ont sous-tendu ces sanctions :

L’objectif clairement affiché par la Conférence est de rétablir « l’ordre constitutionnel en République du Niger » en remettant sur son fauteuil un Président, selon la formule consacrée « démocratiquement élu ». Ce faisant, elle entendait consolider la démocratie dans l’espace CEDEAO et envoyer un signal fort sur son intransigeance à tolérer les coups d’État et sa volonté résolue à matérialiser le principe de tolérance zéro pour la prise de pouvoir par les armes.

Il est parfaitement compréhensible que la Conférence des Chefs d’État soit excédée par la résurgence et la répétition des coups d’État dans la région et qu’elle cherche, en tant qu’organe législateur de la CEDEAO, à marquer son opposition à ces situations à travers un signal robuste.  Cependant, elle ne peut pas faire l’économie, (elle-même) de l’obligation de se conformer scrupuleusement aux textes en vigueur. Par ailleurs, elle ne peut, en aucun cas, faire le grand écart et infliger des sanctions qui ont vocation à s’appliquer à une autre situation juridique.

Il est tout de même surprenant que, pour aller en croisade pour la démocratie, la Conférence s’appuie sur la violation des textes de l’Organisation d’une part et d’autre part applique des sanctions ex-nihilo qui ne reposent sur aucun fondement juridique, alors même que l’une des principales caractéristiques de la démocratie est justement l’application scrupuleuse des textes en vigueur. 

Pour atteindre son objectif, la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement perd de vue la mission tacite première qui découle de la fonction même de Chefs d’État ; celle de protéger les populations dont ils ont la charge.  En adoptant des sanctions dures, inhumaines voire dégradantes, la Conférence a décidé de boucler et d’isoler complètement le Niger, d’étouffer et de punir les populations, comme si celles-ci avaient été consultées et avaient pris part au coup d’État, dans le but de les pousser à se rebeller contre les autorités militaires[14]. Ces décisions sont prises alors même que les textes de la CEDEAO ne les prévoient pas.

En outre, une intervention militaire dans les conditions qui sont celles du Niger et de la région, décidée au mépris du danger qu’elle fait peser sur une grande partie de la population est tout simplement incompréhensible. La Conférence n’a pas considéré les conséquences négatives multiformes, dangereuses et néfastes d’un recours à la force sur des populations civiles innocentes et le péril qui en résulterait pour une sous-région déjà en proie à des problèmes sécuritaires importants.  Cette intervention militaire, contrairement à ce que prétendent certains, ne sera en aucun cas une opération « chirurgicale[15] ». Elle risque, au contraire, de déclencher un long conflit armé qui embrasera l’ensemble de la région et au-delà, le Maghreb. Elle plongera ces régions dans une instabilité chronique et durable. Elle dupliquera non seulement les effets de l’intervention militaire en Libye mais créera également un environnement favorable à l’affrontement entre les blocs qui se déroule en ce moment, sous nos yeux, en Ukraine. Il importe par ailleurs, de ne pas sous-estimer tous les dégâts collatéraux sur des populations civiles innocentes qui paieront de leur vie cette décision malheureuse.

En vérité, pour apporter une solution à la résurgence des coups d’État en Afrique de l’Ouest, la Conférence des Chefs d’État devrait se pencher sérieusement, sans se défausser, sur leurs causes profondes et trouver les solutions idoines. Une des solutions consisterait indéniablement à renforcer la CEDEAO en lui concédant les abandons de souveraineté nécessaires pour faire d’elle un organe supra national notamment dans le monitoring des processus électoraux et de la bonne gouvernance dans la région. Cela aura pour avantage non seulement de consolider la démocratie, mais aussi de réconcilier l’Organisation avec les peuples de l’espace qui lui reprochent son laxisme lorsqu’il s’agit de se prononcer librement et efficacement dans ces deux domaines. Il est essentiel, pour ce faire, de mettre en place cette « CEDEAO des Peuples » évoquée par les textes.

B. Une CEDEAO « des Peuples »

La CEDEAO est, à n’en point douter, un exemple de réussite en matière d’intégration économique régionale. C’est une institution qui est nécessaire et utile dans la poursuite du processus d’intégration de l’Afrique de l’Ouest ce qui est sa vocation première. Les crises politiques multiformes, qui ont émaillé la sous-région, l’ont amenée à prendre en charge les problèmes politiques pour assurer la stabilité de l’espace sans laquelle, il ne peut y avoir de développement économique. Pour répondre à cette exigence, des protocoles ont été signés pour légiférer sur les questions de règlement des conflits, de paix de sécurité et de maintien de la paix[16], ainsi que de la démocratie et de la bonne gouvernance[17].

A l’application, ces textes ont montré certaines limites et ont favorisé l’avènement d’une CEDEAO des États perçue par les populations de la Communauté comme un « syndicat des Chefs d’État » qui ne défend que les intérêts de ses membres.

La crise au Niger est une belle occasion à saisir par l’Organisation pour se restructurer et devenir cette CEDEAO « des Peuples » telle que prescrite à la section 2 du cadre de prévention des conflits[18] afin de répondre efficacement aux aspirations des populations de la sous-région, notamment en ce qui concerne les processus démocratiques et la bonne gouvernance. Dans ces domaines, la « tension entre la souveraineté et la supranationalité » doit s’estomper au profit de la seconde afin de permettre à l’Organisation d’être efficace en particulier en ce qui concerne la garantie de la crédibilité des élections et le respect de la bonne gouvernance. Ce sont là, au-delà des sanctions et des exclusions, les seules conditions nécessaires qui permettront d’ancrer et de consolider la démocratie dans l’espace CEDEAO.

En conclusion, d’une part, le règlement de la crise au Niger ne pourra se faire que par la voie de la diplomatie et celle du dialogue. Avec l’aide des bonnes volontés, il est possible de créer les conditions d’un dialogue entre les différentes parties prenantes du pays. Il est important que les Nigériens s’y consacrent au plus tôt afin de restaurer rapidement l’ordre démocratique.

D’autre part, la CEDEAO et l’ensemble des pays impliqués doivent mettre “balle à terre” pour que, dans la sérénité, s’organise de la façon la plus adéquate la période à venir afin de favoriser un retour rapide à l’ordre constitutionnel normal.

Cette période permettra de capitaliser toutes les expériences balbutiantes de la démocratie que le Niger a connues. Fondamentalement, aucun Nigérien n’est partisan de l’irruption des militaires dans la vie politique par des coups d’État.  Il est cependant grand temps que le cycle infernal « démocratie » /coups d’État s’arrête définitivement au Niger pour laisser enfin place à une démocratie véritable qui prend en compte les aspirations profondes du peuple.

Il est vrai, il ne faut pas le nier, que chaque coup d’État retarde le pays de quelques années. Le Niger occupe l’avant dernière place dans le classement des pays selon l’Indicateur du Développement Humain (IDH). Cette situation doit interpeller les Nigériennes et les Nigériens pour qu’ils se ressaisissent et s’investissent pour prendre avantage des expériences démocratiques passées afin de « demeurer debout portant haut le drapeau (du cher pays) dans le ciel d’Afrique et dans tout l’Univers » comme l’instruit le nouvel Hymne national nigérien.

Capitaliser les expériences nécessitera l’engagement de chacune et de chacun à jouer à fond le jeu démocratique et à abandonner ces attitudes caractéristiques du paysage politique nigérien, qui consistent en des jeux de pouvoir tendant, pour le parti qui est élu, à monopoliser la vie politique et à diviser pour mieux régner. Capitaliser les expériences passera également par la rationalisation des partis politiques. Est-il raisonnable qu’un pays comme le Niger compte plus de 149 partis politiques ?

Enfin, tirer les leçons des expériences passées nécessitera :

Premièrement, une profonde réflexion et une révision de l’organe en charge de l’organisation des élections ainsi que des modalités d’organisation de celles-ci afin d’évoluer vers l’organisation de scrutins crédibles et transparents ;

Deuxièmement, la garantie de l’indépendance de la justice est capitale, une justice non soumise aux ordres et apte à jouer pleinement son rôle ;

Troisièmement, il est crucial de mettre en place des organes indépendants de surveillance de la gouvernance qui peuvent, sans état d’âme, contribuer à la lutte contre la mauvaise gouvernance, la corruption, l’enrichissement illicite et les passes droits, en interpellant les dirigeants pour leur demander des comptes le cas échéant.

En somme, il s’agira de faire en sorte que le « pouvoir arrête vraiment le pouvoir » pour d’une part rassurer les populations et d’autre part asseoir définitivement la démocratie dans le pays.

Les quelques propositions ci-dessus, qui ne sont pas exhaustives, contribueront, à n’en point douter, à répondre à l’attente de toutes et de tous, c’est-à-dire à l’avènement d’une vraie démocratie qui, par essence, ne se résume pas seulement en un simulacre d’élections ou en des déclarations de principe. Une démocratie apaisée permettant, autant que faire se peut, aux dirigeants de poser des actes qui répondent aux aspirations profondes du peuple. Une démocratie qui favorise l’égalité de tous, la justice sociale, une redistribution équitable des richesses à tous les citoyens et qui empêche un seul groupe d’accaparer l’ensemble des richesses nationales à son seul profit.

La démocratie ne doit pas être synonyme de manipulation des votes, de corruption, de népotisme, de clientélisme politique, de passe-droits et d’impunité. C’est seulement à ce prix que les populations se convaincront de la nécessité de la démocratie et y adhèreront massivement. C’est à ce prix que les populations s’investiront et se battront pour défendre leur démocratie, une démocratie de la transparence et de la redevabilité qui répond à leurs aspirations légitimes. C’est le prix à payer, pour une paix durable, le développement et le progrès continu au Niger.

Aichatou Mindaoudou
Titulaire d’un doctorat en droit international de l’université Panthéon-Sorbonne, Aïchatou Mindaoudou a été ministre des Affaires étrangères du Niger de 2001 à 2010, avant d’être nommée Représentante spéciale conjointe chargée des questions politiques à l’Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour (MINUAD). D’août 2012 à mars 2013, elle a été Représentante spécialeconjointe et Chef par intérim de la MINUAD, ainsi que Médiateur en chef conjoint par intérim.

En mai 2013, Aïchatou Mindaoudou a été nommée Représentante spéciale pour la Côte d’Ivoire, Chargée des bons offices et Chef de l’Opération des Nations Unies
en Côte d’Ivoire (ONUCI). Un Mandat qu’elle a mené à son terme et qui s’est soldé par la clôture en juin 2017 de cette opération de maintien de la paix.
Aujourd’hui elle dirige le Bureau d’Etudes IPITI Consulting.

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[1] Cf Carlos lopez, JA Online 12 août 2023.

[2]Protocole a/sp1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité

[3] Par Ordonnance n°06/2022/CJ du 22 mars 2022 faisant ainsi droit à la requête du Mali qui considéraient lesdites sanctions comme illégales et injustifiées.

[4] Signé à Cotonou le 24 juillet 1993

[5] Il s’agit notamment :

• La suspension de l’octroi de tout nouveau prêt ou de toute nouvelle assistance par la Communauté ;
• La suspension de décaissement pour tous les prêts, pour tous les projets ou les programmes d’assistance communautaires en cours,
• Le rejet de la présentation de candidature aux postes statutaires et professionnels ;
• La suspension du droit de vote et
• La suspension de la participation aux activités de la Communauté.

[6] L’article 52 du Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la Paix et de la Sécurité signé à Abuja en décembre 1999 insinue que la CEDEAO agira conformément aux dispositions des Chapitres VII et VIII de la Charte des Nations-Unies.

[7] – Libéria 1990-1999) puis 2003, pour stopper la guerre civile qui y faisait rage ;

   – Sierra Leone (1997-2000) en proie à la guerre civile pour chasser la junte et rétablir Hamad Tejan Kabbah au pouvoir ;

    – Guinée Bissau (1999) pour rétablir l’ordre après une tentative de coup d’État qui a dégénéré. Malgré     l’intervention de la CEDEAO, le Président est renversé ;

    – Guinée Bissau : 2012 À 2020 participation à une mission de pacification ;

    – Guinée Bissau : 2022 : mission de stabilisation après un coup d’État manqué ;

    – Mali : 2013 Opération anti jihadiste : la CEDEAO déploie une force d’intervention pour soutenir l’armée malienne et les militaires français de l’opération serval pour faire suite à une Résolution des Nations-Unies ; 

    -Gambie : 2017 : opération « restaurer la démocratie pour forcer Yayah Jammeh qui a perdu les élections à quitter le pouvoir. Au bout de quelques heures, la mission a été suspendue pour donner une chance aux négociations qui ont marché.

[8] Il ne s’agissait pas d’un coup d’Etat.

[9] Les troupes du Sénégal et du Nigéria pénètrent le territoire Gambien puis s’arrêtent après quelques heures pour laisser une chance aux négociations suite auxquelles Yayah Jammeh a quitté le pouvoir. Le Chef d’Etat major Gambien a refusé d’engager le combat.

[10] Beaucoup de voix s’élèvent contre cette intervention armée dans la sous-région et au-delà. Le Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine a rejeté le 16 août 2023, toute intervention militaire et s’est désolidarisé de la CEDEAO.

[11] Les pays membres de la CEDEAO sont divisés sur l’option militaire. L’Union Africaine a désavoué la CEDEAO sur le recours à la force.

[12] Les populations africaines, à travers tout le continent, se sont massivement prononcées contre cette intervention.

[13] A l’international, presque tous les pays concernés par la question n’ont pas retenu le principe de l’intervention militaire.

[14] Par exemple, pour le cas du Mali, la Conférence tenue à Accra le 09 janvier 2022 avait décidé la suspension de toutes les transactions commerciales et financières entre les États membres et la CEDEAO à l’exception de celles portant sur les produits ou denrées alimentaires de grande consommation, les produits pharmaceutiques, les matériels et équipements médicaux, les produits pétroliers et l’électricité.

[15] Les textes de la CEDEAO prévoient au moins 3 mois d’intervention.

[16] Protocole relatif au Mécanisme de prévention, de Gestion, de Règlement des conflits, de Maintien de la paix et de la Sécurité, Abuja 1999

[17] Protocole A/SP1/12/01 sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la Sécurité signé à Dakar le 21 décembre 2001.

[18] Cadre de Prévention des Conflits de la CEDEAO (CPCC), Abuja janvier 2008.